En Bolivia existe una idea bastante extendida: si un banco central tiene una buena ley, entonces tiene autonomía real. El problema es que eso no siempre ocurre. Una cosa es la independencia de jure, es decir, la que está escrita en la norma; otra, muy distinta, es la autonomía de facto, la que realmente se observa cuando aparecen presiones fiscales, políticas e institucionales. El caso boliviano entre 1990 y 2024 ilustra muy bien esa diferencia.
La reforma clave fue la Ley 1670 de 1995. Después de la experiencia traumática de la hiperinflación de los años ochenta, Bolivia adoptó un marco legal relativamente fuerte para su banco central. Esa ley reafirmó al Banco Central de Bolivia como autoridad monetaria y cambiaria, le dio un mandato de estabilidad de precios, restringió el financiamiento directo al sector público y diseñó una estructura de gobierno destinada a elevar el costo de la interferencia política. En términos comparados, el salto fue real: el índice legal de independencia1 pasó de aproximadamente 0,302 antes de la reforma a 0,797 después de ella, y luego se mantuvo prácticamente sin cambios durante el resto del período.
Visto desde afuera, eso debería haber sido suficiente. Si la ley era fuerte y además se mantenía estable, cabría esperar que el banco central conservara su capacidad de resistir las necesidades de financiamiento del poder político. Pero eso no fue lo que pasó. En los años posteriores, y con mucha mayor claridad después de 2014, aumentó de forma marcada el crédito neto del BCB al sector público. Dicho de otra manera: la arquitectura legal permaneció, pero su capacidad efectiva para frenar la acomodación monetaria se fue debilitando.
La clave del problema está en pensar la autonomía monetaria no como una cláusula jurídica aislada, sino como el resultado de un entorno más amplio. Mientras el contexto externo fue favorable, cumplir la ley resultó relativamente fácil. Durante el auge de las materias primas, y en particular del gas natural, Bolivia contó con una fuente abundante de ingresos que permitió expandir el gasto público sin depender demasiado del banco central como financiador de última instancia. En ese período, la autonomía legal y la práctica no parecían entrar en conflicto de forma abierta.
Ese equilibrio empezó a romperse cuando cambió el contexto macroeconómico. El shock hidrocarburífero de 2014 deterioró los ingresos externos, amplió los déficits fiscales, redujo reservas y encareció el acceso al financiamiento alternativo. En ese nuevo escenario, la presión sobre el financiamiento interno aumentó. Un análisis económico y estadístico preliminar encuentra que un deterioro de un punto porcentual del balance fiscal se asocia, en promedio, con alrededor de 0,85 puntos porcentuales más de crédito neto del BCB al sector público, y que esa relación se vuelve todavía más intensa después de 2014: antes de ese quiebre, el efecto era de unos 0,55 puntos; después, subía a alrededor de 0,90 puntos. No hace falta entrar aquí en la cocina econométrica para captar el punto central: cuando la situación fiscal se volvió más difícil, el banco central pasó a absorber una parte mucho mayor de esa presión.
Esto ayuda a entender una idea importante: la autonomía monetaria no cayó porque se hubiera derogado de golpe la Ley 1670. De hecho, uno de los hallazgos centrales del paper es precisamente el contrario. El marco legal permaneció formalmente estable, pero fue perdiendo fuerza operativa mediante un proceso acumulativo. Primero, la Constitución de 2009 introdujo una formulación que subordinó las funciones del BCB a la coordinación con la política económica definida por el Ejecutivo. Luego aparecieron excepciones legislativas reiteradas a las restricciones de los artículos 22 y 23 de la Ley 1670. Más adelante, esa lógica se consolidó con cláusulas de continuidad, nuevas autorizaciones y mecanismos más cercanos al Tesoro. Finalmente, en la etapa reciente, se profundizó la injerencia operativa del Ejecutivo en la orientación de la política monetaria y cambiaria. No hubo una demolición frontal del edificio legal; hubo, más bien, una erosión gradual de sus paredes internas.
Eso explica por qué mirar solo la ley puede inducir a error. Si el índice legal salta en 1995 y luego queda fijo, sirve para registrar la gran reforma inicial, pero no para capturar lo que sucede después. El problema boliviano no fue la ausencia de una norma fuerte, sino la pérdida de eficacia de esa norma bajo un entorno fiscal e institucional menos restrictivo. Por eso el paper encuentra que el índice legal agrega muy poco para explicar la etapa posterior, mientras que otros indicadores más amplios del entorno institucional siguen siendo informativos. En términos simples: cuando la ley ya no cambia, lo que importa es si el contexto político e institucional sigue obligando a cumplirla.
Hay además un elemento adicional que suele pasar desapercibido en la discusión pública. Muchas veces se asume que, si la inflación no se dispara de inmediato, entonces la autonomía monetaria sigue intacta. Pero en Bolivia esa inferencia es incompleta. Con tipo de cambio nominal fijo, subsidios a los combustibles, pérdida de reservas y ajuste a través del balance del banco central, parte de la tensión macroeconómica no apareció primero en el IPC, sino en otras variables: reservas más bajas, mayor exposición del BCB al sector público y deterioro del margen de maniobra financiera. En otras palabras, la ausencia de un brote inflacionario inmediato no prueba por sí sola que la autonomía monetaria esté sana.
La lección de fondo es incómoda, pero útil. Una ley fuerte importa, y mucho. Sin la reforma de 1995, la situación boliviana probablemente habría sido peor. Pero una buena ley no funciona en el vacío. Si el fisco se deteriora, si las restricciones institucionales al poder político se debilitan, si las excepciones se vuelven recurrentes y si la transparencia informativa empeora, la autonomía del banco central puede reducirse sustancialmente incluso sin que cambie una sola línea del texto legal principal. El caso boliviano muestra justamente eso: la distancia entre la independencia escrita y la autonomía realmente ejercida.
Por eso, cualquier agenda seria de reconstrucción institucional no debería limitarse a repetir que el banco central “ya tiene una buena ley”. La pregunta relevante no es solo qué dice la norma, sino qué condiciones hacen posible que esa norma siga siendo efectiva cuando llegan las presiones de verdad. En Bolivia, la experiencia reciente sugiere que la autonomía monetaria depende no solo del diseño jurídico, sino también de la disciplina fiscal, de la calidad del entorno institucional, de la estabilidad de las autoridades monetarias y de la transparencia con la que se monitorean las relaciones financieras entre el banco central y el sector público. Si esas condiciones fallan, la independencia legal puede seguir intacta en el papel, mientras la autonomía real se erosiona en la práctica.
- Aplicando la metodología de Garriga (2016, 2025). ↩︎
