En los últimos años, Bolivia ha sostenido déficits fiscales persistentes que han sido cubiertos, en parte significativa, mediante mecanismos de financiamiento interno. Entre ellos, destaca la creciente utilización del ahorro previsional de los trabajadores, canalizado a través de la compra de bonos del Tesoro General de la Nación (TGN) por parte del Sistema Integral de Pensiones (SIP), hoy administrado por la Gestora Pública.
Este proceso ha modificado la composición del sistema financiero nacional y plantea interrogantes sobre la sostenibilidad de las políticas fiscales y la independencia del sistema previsional.
Déficit fiscal y fuentes de financiamiento: la trayectoria reciente
Desde 2014, Bolivia ha registrado déficits fiscales consecutivos. En lugar de ajustar el gasto, el Tesoro General de la Nación ha recurrido a mecanismos de financiamiento interno (en parte, debido a la dificultad de financiarse mediante crédito externo). De acuerdo con datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, entre 2014 y 2023 el financiamiento del déficit provino, principalmente, de:
- Créditos del Banco Central de Bolivia (con visibles consecuencias inflacionarias)
- Endeudamiento con acreedores externos en menor proporción,
- Y colocación de Bonos y Letras del Tesoro en el sistema financiero nacional.
En el año 2020 y 2021, hubo un cambio en la estructura de financiamiento del sector público donde predominaba, principalmente, el crédito del Banco Central de Bolivia, y tomo protagonismo los Bonos, Títulos y Letras de Deuda Pública que el Tesoro General de la Nación (TGN) logró colocar en el sistema financiero nacional (bancos comerciales y fondos de pensiones).
En 2021, por ejemplo, el monto colocado en bonos y títulos del TGN superó los USD 1.500 millones (a tipo de cambio oficial), y en 2022 se mantuvo en niveles similares. Esta estrategia ha reducido la exposición externa del endeudamiento, pero ha incrementado la presión sobre los recursos domésticos.
El rol del Sistema Integral de Pensiones como comprador de deuda pública
El principal tenedor de esta nueva deuda interna ha sido el Sistema Integral de Pensiones. Según datos de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), la participación de los Bonos del TGN en el portafolio del SIP ha aumentado sostenidamente. En diciembre de 2020, estos instrumentos representaban el 16% del portafolio (en valores nominales); para octubre de 2024, alcanzan el 30%. En términos absolutos, la inversión en Bonos del TGN del SIP, pasó de USD 3.109 millones a USD 7.463 millones en ese periodo. Este cambio implica que una parte considerable de los nuevos aportes previsionales ha sido dirigida a financiar el déficit fiscal del sector público.
El desplazamiento de recursos desde depósitos bancarios hacia bonos del TGN sugiere una estrategia de inversión orientada a cubrir necesidades del sector público antes que a diversificar riesgos, buscar rentabilidad sostenible de largo plazo o financiar actividades productivas en el sector privado.
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Consideraciones económicas: el efecto desplazamiento del capital
Cuando el Estado acude al ahorro interno para financiar su déficit, se produce lo que en economía se denomina efecto crowding out, o desplazamiento del capital. Este fenómeno ocurre cuando los recursos que podrían haberse canalizado a la inversión privada productiva se redirigen al financiamiento estatal.
Este tipo de reasignación tiene implicaciones:
- Reduce la disponibilidad de crédito para el sector privado.
- Disminuye la inversión en capital productivo, lo que puede afectar el crecimiento económico de largo plazo.
- Aumenta la exposición de los fondos de pensiones a un solo deudor, el Estado, limitando las estrategias de diversificación y concentrando el riesgo.
Si bien parte del gasto público puede tener retornos productivos (infraestructura, educación), los datos disponibles no permiten inferir que los recursos captados por el TGN a través de bonos estén siendo dirigidos a ese tipo de inversión.
La exposición del sistema bancario al SIP: una reclasificación que reveló el fondo del vínculo
Hasta mayo de 2023, gran parte de los recursos del Sistema Integral de Pensiones invertidos en depósitos a plazo fijo se registraban en los balances bancarios como obligaciones con el público, lo que dificultaba identificar con precisión su origen. Con la entrada en operaciones de la Gestora Pública, esta clasificación contable cambió: dichos fondos comenzaron a figurar bajo la categoría obligaciones con empresas públicas.
Esta reclasificación no alteró la composición real del fondeo bancario, pero sí permitió visualizar con mayor claridad la exposición efectiva del sistema bancario a los recursos previsionales.
Como señala el economista Roger Mario López:
«Nótese, sin embargo, que el último trimestre (agosto 2023 – octubre 2023) hay una caída del pasivo asociada a la resolución del Banco Fassil y la posterior retirada de fondos del sistema, además de una recomposición de la estructura de fondeo de la banca.
Esto último es interesante porque, en realidad, lo que sucedió no fue algo estructural, sino la reclasificación de las cuentas desde las obligaciones con el público (cuenta 210) hacia las obligaciones con empresas públicas (cuenta 280) debido a que la Gestora inicia operaciones formalmente en mayo de 2023.
Este cambio administrativo nos permite tener información más detallada y frecuente de la exposición de la banca al sistema de pensiones. Como se observa, entre diciembre de 2022 y agosto de 2023 las obligaciones con el público decrecen casi en USD 13.325 millones de USD que es proporcional al incremento de las obligaciones con las empresas públicas. Esto quiere decir que, aproximadamente, un 35% del pasivo de la banca proviene de las pensiones y es susceptible de ser disputado por el gobierno.»
Esta información, antes opaca, evidencia que la banca comercial boliviana mantiene una alta dependencia del ahorro previsional, lo que la expone a decisiones de política fiscal y que pueden afectar su liquidez y estabilidad operativa.
Conclusiones y reflexiones
El financiamiento del déficit fiscal a través de los recursos previsionales no es, en sí mismo, una práctica inusual en economías en desarrollo. Sin embargo, su generalización y persistencia pueden tener efectos no deseados sobre:
- La independencia y sostenibilidad del sistema de pensiones,
- La eficiencia del sistema financiero,
- Y la asignación intertemporal del ahorro en la economía.
La concentración de inversiones previsionales en instrumentos del Estado reduce la capacidad de estos fondos de responder a criterios de rentabilidad, liquidez y diversificación, fundamentales para proteger el patrimonio de los trabajadores.
En paralelo, el sistema bancario se ve expuesto a decisiones de política fiscal que pueden alterar sus condiciones de fondeo, con consecuencias para el crédito y la estabilidad financiera.
Frente a este escenario, resulta indispensable abrir un debate técnico y transparente sobre el futuro del sistema previsional, el uso del ahorro interno, y la sostenibilidad de las cuentas fiscales. La ciudadanía, los trabajadores y los actores del sistema financiero tienen derecho a comprender cómo se utilizan los recursos que les pertenecen.
La discusión no debe reducirse a un problema contable o coyuntural. Lo que está en juego es la arquitectura institucional que permite a un país financiar su desarrollo sin comprometer la seguridad de su población ni la funcionalidad de su sistema económico.
